Guía de la zona marítimo terrestre (ZMT) de Costa Rica

La Ley 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (Ley de ZMT), rige todo el terreno dentro de los 200 metros desde la pleamar ordinaria a lo largo de toda la costa de Costa Rica. Es una de las leyes más malentendidas y de mayores consecuencias para cualquier comprador extranjero que esté viendo propiedades frente al mar o cerca de la playa. A diferencia de la propiedad tierra adentro, donde el título de plena propiedad permite la titularidad privada total, la mayor parte del terreno frente al mar en Costa Rica no puede ser propiedad privada de nadie: solo puede tenerse mediante una concesión otorgada por el Estado.

Muchos compradores lo descubren solo después de haberse enamorado de una propiedad y de estar bastante avanzados en la negociación. Un anuncio que dice «título frente al mar» puede ser legalmente inexacto o engañoso, o puede referirse a una concesión presentada como título. La distinción importa enormemente: una concesión es un arrendamiento otorgado por el Estado, no una propiedad. Entender qué está comprando realmente (y qué derechos le otorga y no le otorga una concesión) es el primer paso indispensable en cualquier análisis de propiedad costera en Costa Rica.

La Ley de ZMT rige en la costa pacífica, la costa caribeña y todas las islas dentro de las aguas territoriales de Costa Rica. La ocupación prolongada no confiere nada: no hay excepción por el tiempo que lleve una estructura en el terreno ni por quién lo ocupó antes. Sí existen, en cambio, dos exclusiones legales, previstas en el artículo 6 de la Ley 6043: la ley no rige en las áreas de las ciudades ni en las zonas urbanas situadas en los litorales (declaradas como tales por el INVU), ni a las propiedades inscritas válidamente a nombre de particulares conforme a la Ley 4558 de 1970 y a la normativa anterior. Por eso existe un número reducido de lotes frente al mar genuinamente titulados. La excepción es estrecha y muy litigada; trate cualquier afirmación de plena propiedad dentro de la franja de 200 metros como algo que debe demostrarse con un estudio de títulos, no darse por supuesto. Dentro de la franja, la ley crea una estructura clara de dos zonas, con reglas fundamentalmente distintas para cada una.

La zona pública de 50 metros

Los primeros 50 metros desde la pleamar ordinaria son dominio público inalienable. «Inalienable» significa que no puede transferirse, privatizarse ni gravarse, por nadie, por ningún motivo. Pertenece al Estado costarricense y, por extensión, a todos los ciudadanos y visitantes. Nadie puede poseerla, arrendarla ni construir estructuras permanentes en ella. Es una prohibición absoluta que los tribunales costarricenses han hecho cumplir de manera reiterada.

Dentro de la zona pública de 50 metros pueden permitirse estructuras temporales y removibles en circunstancias específicas (senderos de acceso a la playa, instalaciones públicas, torres de salvavidas) pero ninguna construcción permanente para uso privado es legalmente posible. Si existe una estructura en la franja de 50 metros, su condición legal es precaria sin importar cuánto tiempo lleve ahí ni quién la construyó.

La zona restringida de 150 metros

De los 50 a los 200 metros desde la pleamar ordinaria está la zona restringida. Ahí es donde opera el sistema de concesiones. El Estado conserva la propiedad del terreno, pero se puede otorgar a personas o sociedades una concesión, un contrato de arrendamiento, que les da el derecho exclusivo de usar y construir en una parcela específica por un plazo definido, normalmente 20 años, sujeto a prórroga. El concesionario puede construir estructuras en el terreno, puede alquilar o vender esas estructuras y, en muchos aspectos, opera como si fuera dueño del terreno, pero no lo es. El Estado puede, en circunstancias específicas, recuperar el terreno al final del plazo de la concesión o por causa justificada.

Una consecuencia práctica crucial: el terreno en concesión generalmente no puede usarse como garantía para financiamiento bancario tradicional. La mayoría de los bancos costarricenses no otorga hipotecas sobre propiedad en concesión porque el acreedor no puede ejecutar sobre un terreno que el deudor no posee. Esto afecta la forma en que los compradores financian la adquisición de concesiones, normalmente mediante compra directa, financiamiento del vendedor o arreglos con prestamistas extranjeros.

La Ley de ZMT incluye requisitos específicos sobre quién es elegible para ser concesionario en la zona restringida. Esos requisitos no son bien comprendidos por los compradores extranjeros y han causado complicaciones significativas a inversionistas que armaron la estructura legal equivocada antes de comprar.

El artículo 47 de la Ley 6043 (reiterado en el artículo 25 de su Reglamento) enumera a quiénes no se les puede otorgar una concesión: a) los extranjeros que no hayan residido en Costa Rica por lo menos cinco años (el Reglamento pide cinco años continuos, según certificación de Migración); b) las sociedades anónimas con acciones al portador; c) las sociedades o entidades domiciliadas en el exterior; ch) las entidades constituidas en el país por extranjeros; y d) las entidades cuyas acciones, cuotas o capital pertenezcan en más de un cincuenta por ciento a extranjeros. Las entidades que tengan concesiones no pueden ceder ni traspasar cuotas o acciones, ni tampoco sus socios, a extranjeros, y los traspasos hechos en contravención de esta regla carecen de validez.

Los ciudadanos costarricenses pueden tener una concesión sin estas restricciones. Un extranjero persona física que haya residido legal y continuamente en Costa Rica por al menos 5 años puede solicitar una concesión a su nombre, porque la prueba de cinco años del inciso a) rige para las personas físicas. No levanta el tope aplicable a las sociedades: la asesoría legal del ICT ha indicado que un residente temporal o permanente sigue siendo extranjero para efectos del inciso d), de modo que en una sociedad concesionaria más del 50% del capital debe pertenecer a costarricenses. Muchos compradores mantienen la mayoría costarricense holgadamente por encima del 50% como margen de seguridad deliberado.

En la práctica, muchos inversionistas estructuran su participación en concesiones de ZMT a través de una sociedad costarricense (Sociedad Anónima) en la que ciudadanos costarricenses tienen la mayoría del capital. Esta estructura se utiliza, pero los requisitos de residencia y nacionalidad recaen sobre los accionistas, no solo sobre el nombre de la sociedad, y la asesoría legal del ICT ha advertido que los porcentajes deben respetarse siempre, evitando cualquier fraude de ley. Una sociedad en la que los extranjeros tienen más de la mitad del capital, o todo, no cumple con la Ley de ZMT, y una concesión obtenida así está en riesgo. Estos requisitos se verifican a nivel municipal y por el ICT, que debe aprobar la concesión.

La Península de Papagayo, en Guanacaste, opera bajo un marco especial de concesiones administrado directamente por el ICT, Instituto Costarricense de Turismo, y no por la municipalidad local, como es lo estándar en la mayoría de las concesiones de ZMT en Costa Rica. Ese marco fue establecido por la Ley 6758 en 1982 (Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo) específicamente para promover el desarrollo de infraestructura turística de alta calidad en la costa pacífica, y ha sido la base del desarrollo hotelero y residencial que ha convertido al Golfo de Papagayo en uno de los corredores de desarrollo más codiciados de Centroamérica.

Las concesiones ICT de Papagayo están específicamente designadas para desarrollo relacionado con el turismo: hoteles, residencias turísticas, instalaciones de amenidades e infraestructura de apoyo que contribuya a un destino turístico coherente. Las concesiones se rigen por planes maestros aprobados por el ICT, que definen los parámetros de desarrollo, la densidad, los retiros y los requisitos de uso de cada parcela. Los proyectos de desarrollo individuales dentro de la zona ICT deben ajustarse al plan maestro de su parcela específica, además de a todos los demás permisos aplicables (CFIA, SETENA, municipalidad).

Dos diferencias respecto del régimen ordinario de la Ley 6043 tienen peso comercial, y ambas favorecen al desarrollador. Primero, el plazo: las concesiones de Papagayo rigen hasta 50 años, prorrogables por períodos iguales, frente al rango de cinco a veinte años que el artículo 48 de la Ley 6043 permite a las concesiones municipales. Segundo, la elegibilidad: la Ley 6758 permite otorgar concesiones a personas físicas nacionales o extranjeras, sin la prueba de cinco años de residencia; las personas jurídicas solo deben estar constituidas y domiciliadas en Costa Rica, y sus representantes deben acreditar solvencia moral y económica. De modo que el tope del 50% de participación extranjera descrito en la Sección 03 es una regla de la Ley 6043: no rige el polo de Papagayo. Ahí las concesiones las adjudica la Junta Directiva del ICT mediante licitación pública, no por solicitud ante una municipalidad.

Papagayo PM & Development tiene experiencia con proyectos de desarrollo en la zona ICT de Papagayo y conoce los requisitos, procesos y actores específicos que intervienen en los proyectos con concesión ICT. El marco del ICT, aunque más complejo que el desarrollo tierra adentro estándar, ofrece una ruta bien definida para el desarrollo turístico que ha producido algunos de los proyectos hoteleros y residenciales de mayor calidad del país.

La concesión es una forma legítima y comercialmente viable de derecho de propiedad en Costa Rica: miles de desarrollos exitosos operan bajo concesión en todo el país. Pero conlleva riesgos específicos que los compradores deben entender y prever. Son riesgos manejables con una estructura legal adecuada, no descalificantes, pero son diferencias reales respecto de la plena propiedad que afectan cómo se planifica, financia y estructura una inversión en concesión.

La concesión debe mantenerse. Los cánones de concesión deben pagarse a la municipalidad (o al ICT, en la zona de Papagayo) de forma continua. El concesionario debe usar activamente el terreno para su propósito designado. El impago de cánones o el abandono del desarrollo pueden derivar en la cancelación de la concesión. Un inversionista que compra una concesión y luego deja la propiedad vacía por años se expone a perder la concesión sin indemnización por las mejoras.

La prórroga no es automática. Las concesiones municipales bajo la Ley 6043 se otorgan por un plazo no menor de cinco ni mayor de veinte años (art. 48; veinte es lo habitual), con derecho de prórroga, pero la prórroga no está garantizada. Si bien es práctica estándar prorrogar concesiones bien estructuradas, en cumplimiento y debidamente mantenidas, no existe un derecho legal absoluto a la prórroga equivalente a la perpetuidad de la plena propiedad. Una concesión bien estructurada, activamente utilizada y al día en sus cánones tiene sólidas perspectivas de prórroga, pero esta es una diferencia real respecto de la propiedad titulada.

El traspaso requiere aprobación. Vender una propiedad en concesión requiere la aprobación municipal (o del ICT) del traspaso al nuevo titular. El nuevo titular también debe cumplir los requisitos de residencia y nacionalidad descritos arriba. Esto agrega trámite a cualquier venta y puede afectar los plazos de la transacción.

Antes de comprar cualquier propiedad costera o cercana a la costa en Costa Rica, la condición de ZMT debe verificarse por varias vías: el Registro Nacional por sí solo no basta. Los mojones de la ZMT pueden ser objeto de disputa y la pleamar ordinaria física cambia con el tiempo por la dinámica costera natural, de modo que un levantamiento actualizado es indispensable en cualquier propiedad dentro de lo que podría ser la franja de 200 metros.

El Registro Nacional mostrará anotaciones de ZMT en cualquier propiedad con restricciones de zona costera inscritas. Un estudio de títulos completo las detectará. Sin embargo, la ausencia de anotación no garantiza que una propiedad esté fuera de la ZMT: el registro puede no reflejar las condiciones físicas actuales si la pleamar ordinaria se ha desplazado desde el último levantamiento.

El departamento de zona marítima de la municipalidad local mantiene mapas catastrales que muestran el mojón oficial de la ZMT. Consultar esa oficina y obtener confirmación oficial de la posición de una propiedad respecto de la ZMT es un paso importante. Encargar un nuevo levantamiento topográfico que mida y marque físicamente la pleamar ordinaria es el método de verificación definitivo, en particular para propiedades que puedan estar cerca de los límites de 50 o 200 metros.

Construir dentro de la ZMT requiere una cadena de permisos más compleja que el desarrollo tierra adentro. Además del trámite estándar del permiso arquitectónico ante el CFIA, la construcción costera requiere aprobaciones municipales específicas que confirmen que el desarrollo propuesto cumple con los términos de la concesión y con los retiros que exige la Ley de ZMT dentro de la zona restringida. La municipalidad debe autorizar la construcción en su calidad de administradora del terreno en las concesiones de ZMT (o el ICT, en la zona de Papagayo).

La revisión de SETENA depende del tamaño y del tipo de proyecto, y la zona costera endurece los umbrales. La zona marítimo terrestre, los esteros, los humedales y los cuerpos de agua figuran como áreas ambientalmente frágiles (Decreto 43898, art. 98), por lo que una construcción de 500 m² hasta 1.000 m² presenta un Formulario D1-C simplificado, y una de más de 1.000 m² presenta un Formulario D1 (art. 3). Los proyectos ubicados en la zona pública de 50 metros o cerca de ella, o cerca de esteros, manglares u otros ecosistemas costeros sensibles, probablemente caigan en las categorías de mayor impacto y pueden verse obligados a completar un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) completo. Las obras menores siguen sujetas a los controles municipales y de la ZMT aunque no entren en la evaluación de SETENA.

Los retiros dentro de la zona restringida son más estrictos que en el desarrollo tierra adentro: la Ley de ZMT y la normativa municipal imponen distancias mínimas desde el borde de la zona pública (la línea de 50 metros) que dejan menos área edificable de la que sugeriría el ancho completo de 150 metros de la zona restringida. Esos retiros deben mapearse contra el desarrollo previsto antes de iniciar cualquier trabajo de diseño. Los proyectos en la zona ICT de Papagayo deben cumplir además con los retiros y parámetros de desarrollo del plan maestro del ICT para su parcela específica.